农地“三权分置”要有利于现代化

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2018-01-25

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  完善“三权分置”,无论是实践探索还是理论创新,都应当奔着一个方向去:促进土地资源合理利用,发展多种形式适度规模经营,推动现代农业发展  正确处理农民和土地的关系,过去是、现在依然是农村改革的主线。

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,正是为了回应中国农村和农业发展的现实变迁。

  实行家庭联产承包责任制30多年来,农村土地集体所有权与农户承包经营权的“两权分设”,赋予农民长期而有保障的土地承包经营权,调动了农民积极性,也为我国农业的长足进步提供了制度保障。

随着工业化、城镇化的深入推进,大量农民转向非农产业,农村土地流转现象日益普遍,农业经营方式发生深刻变化。 截至2015年底,全国家庭承包经营耕地中已有%发生了流转,亿承包户中有6600万户或多或少流转了土地。

现在,这个趋势还在继续,那么问题来了:拥有土地承包经营权的人不再种地,种地的人又没有相应权利,应该用什么样的制度安排来规范和调节这一客观现象?  在“两权分设”的基础上,把土地承包经营权进一步分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权“三权分置”,就是一种适应生产力发展、适应当前现实的制度安排。

需要注意的是,农村土地流转现象早已出现,承包权与经营权分离的实践极为丰富。 在政策层面需要厘清的,是进一步完善“三权分置”的具体办法,把农民集体的所有权、农户的承包权、经营者的经营权界定清楚,真正做到承包户能放心流转土地、经营者能放心投资土地。   农村土地的“三权分置”,受到两个现实因素的推动,一个是城镇化,一个是农业现代化。

从历史进程看,城镇化的推力更大一些,许多地方尚未实现农业现代化,农村就已经空心化了。

然而,人的流动需要各个方面的社会体系作支撑,当前户籍、教育、医疗等方面的路障正在打开,但基础不够稳固,因此农村土地权益的调整,在很长的一个历史时期内还需要为农民留下退路。 稳定现有土地承包关系并保持长久不变,允许农民进城落户不必退承包地,是正确而理性的选择。

  从更长远的未来看,农业现代化将是推动农村土地权益调整最重要的力量。 在“三权分置”问题上,有一点必须十分清醒:土地流转不是目的,农业和农村的现代化才是。 这个过程很难一蹴而就。 引导土地经营权合理流转、推进土地适度规模经营,是完善“三权分置”办法的一个重要出发点,因为现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨,签订的流转合同期限很短,而农业基础设施投资回报期较长,不敢作长期投入;需要的资金量大,而经营的土地不能用于抵押融资。 然而,仍有必要把当前土地交易制度成本的问题,放到农业现代化的整个历史过程中来考量。

方向对了,慢一点问题不至于太大;过于心急的话,恐怕就有走偏的风险。   处理农民集体和承包户关于承包土地、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系,复杂而敏感,还有很长的路要走。 无论是实践探索还是理论创新,都应当奔着一个方向去:促进土地资源合理利用,发展多种形式适度规模经营,推动现代农业发展。

  (叶兴庆作者为国务院发展研究中心农村部部长、研究员)。